從農村居民增收視角展望宅基地使用權流轉進路

從土地私有到土地公有，從“兩權分離”到“三權分置”，國家對于宅基地使用權流轉的態度一直隨著政策變遷。新時期，根據《深化農村宅基地制度改革試點方案》《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》等文件精神，宅基地使用權的流轉限制趨于放緩，這也是宅基地使用權激活財產屬性的集中體現，但當前農村宅基地的改革，仍然需要采取謹慎的態度，宅基地使用權向集體經濟組織成員以外的主體流轉仍然受到嚴格限制。

當前盤活閑置宅基地使用權的典型做法就是農民與承租人采取租賃形式，建立民宿，并將租賃期限設置為20年。宅基地使用權租賃方式的最大優點就是不會產生宅基地使用權的轉移。但試點地區積累的寶貴經驗折射出當前宅基地使用權流轉也存在的一系列問題，宅基地使用權流轉的幾種現實困境，從而為宅基地使用權流轉的下一步完善提供參考。

第一，突破宅基地使用權租賃期限20年。宅基地試點的原則以保障農戶的居住權為根本，盡可能地增加農戶的財產性收益為目標。因此租賃的宅基地一般都指向村民具有的閑置二套及以上農房。在試點中，宅基地租賃的一大作用就是建立民宿，發展旅游產業以帶動村莊經濟發展。從宅基地流轉實踐來看，目前對于20年的租賃期限限制會對社會主體投資人投資的意愿會造成一定程度的阻礙。因為20年投資一個宅基地建立民宿，投資回報期大概是5-10年，大概到第五年才可以收回成本，而投資者往往對長期投資是持非常謹慎的投資態度的。而同屬于建設用地的城市建設用地中的商業、旅游用地使用期限是40年，如果商住兩用則會達到50年。與之相比，宅基地使用權20年的租賃期限就顯得時間過短，這會極大損害社會投資農村宅基地建立民宿的投資意愿，也會影響整體投資回報率。如想宅基地使用權租賃權突破20年的使用期限，就得回答宅基地使用權的期限是多少?，F行法律規定沒有對宅基地使用權規定使用期限，這也是宅基地福利性的集中體現。對于宅基地使用權的期限應該如何設置，可以參考我國其他類型土地使用權的規定。譬如，《中華人民共和國民法典》第三百五十九條也規定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。上述法律都明確了城市土地建設用地使用權用于住宅使用的使用期限為70年，到期后自動續期。如果適用城市土地使用權的70年的使用期限，且在農村宅基地上設立民宿等旅游設施適用城市土地商業用地40年的土地流轉期限，將會使得當前建立民宿的收益翻倍，這不但有利于吸引社會資本進入農村，也是構建土地二元結構向一元結構轉型的必要舉措。但也應該看到農村宅基地作為農村村民社會保障之基石作用，因此在放活流轉宅基地時，應在延長租賃期限的同時給予租賃農戶宅基地合理的租金漲幅，這也是農戶增加財產性收入的有效手段。

第二，明確宅基地流轉的權屬登記具有對抗效力。部分試點地區對宅基地流轉的權屬登記進行了規定，如紹興市上虞區就頒發了首本宅基地及房屋租賃使用權證，承租人不僅可以以此作為租賃關系憑證，還可以憑此證書向銀行抵押貸款。以《上虞區宅基地及房屋租賃使用權登記辦法》（以下簡稱《登記辦法》）為例， 《登記辦法》第九條明確規定，農房租賃使用權登記，是指不動產登記機構根據承租人申請，依照法定程序對其取得的閑置農房租賃使用權進行審查后，予以注冊登記，并核發宅基地及房屋租賃使用權證書?！兜怯涋k法》第十三條規定了租賃農房是利用租賃使用權作為債權向各金融機構抵押融資。租賃使用權一經抵押，該農房房屋所有權和宅基地使用權不得抵押?！兜怯涋k法》第十四條規定了在農房租賃使用權抵押登記后，若承租人將租賃使用權轉租賃的，須還清相應債務并注銷抵押登記，或經抵押權人及后承租人同意，租賃使用權抵押也隨之轉移，并辦理相應的抵押轉移登記?？梢钥闯觥兜怯涋k法》關于抵押的規定實際上已經明確了宅基地使用權租賃權的對抗效力。并且《登記辦法》第十五條進一步規定了當債務人不履行債務或無法償還債務時，抵押權人有權依法處分抵押的農房租賃使用權。這里需要注意的就是債權人可以優先行使的是租賃權，而不是宅基地使用權，如此設計自然也是考慮租賃權是有時間限制的。

明確宅基地使用權進行流轉，比如租賃、抵押等方式，并進行相應的不動產登記，有其充分的理由：（1）宅基地作為不動產，是農民的重要財產，宅基地使用權流轉如抵押時應該參照城市《中華人民共和國城市房地產管理法》進行登記。（2）明確物權的登記效力，有助于規范流轉秩序。（3）宅基地使用權流轉的前置程序是評估和審查，通過評估和審查后，宅基地就具備了財產性的流通價值，對于后續的流轉起到了保駕護航的作用。

第三，明確宅基地使用權受讓主體必要的經濟補償權。宅基地流轉最大的障礙就是可能涉及到宅基地被征收。村民非常在乎政府的征收行為、因為這會直接產生巨大的經濟收益。因此在流轉宅基地時，首要就是看看該片土地是否在土地規劃區內。其次就是要充分保障農民對于征收土地款項的絕對所有權，這是流轉農村宅基地的執行動力所在。最后就是要給予承租人的合法權益，最好可以通過與出租人約定補償款的歸屬進行保護。原則上社會主體沒有補償請求權，但針對社會主體投入過多的情況可以在合同中約定給予相應的補償權，因為征收、拆遷都屬于不可抗力的國家行為，但補償標注如有約定按照約定，沒有約定應該本著公平的原則針對投資期限、投資數額、收益情況等給予社會投資者一定程度的補償。

綜上所述，“三權分置”下宅基地使用權放開流轉，應以賦予宅基地使用權完整的用益物權屬性，讓宅基地使用權具有一定的期限性，才能真正讓宅基地使用權實現物權的有序流轉，為宅基地使用權向農村集體經濟組織成員外的社會主體流轉創造條件。

作者：吳迪 張家緯